(pd) Die Kantonsspital Aarau AG (KSA), die Kantonsspital Baden AG (KSB) und die Psychiatrische Dienste Aargau AG (PDAG) sind seit dem Jahr 2004 als selbstständige Aktiengesellschaften konstituiert. Im November 2024 beauftragte der Regierungsrat das Department Gesundheit und Soziales (DGS) mit der Erstellung eines Evaluationsgutachtens betreffend die Umwandlung der Kantonsspitäler in selbstständige Aktiengesellschaften im Jahr 2004. Die bolz+partner consulting ag (bpc) hat das Gutachten erstellt und kommt zum Schluss, dass die Hauptzielsetzungen der Umwandlung erreicht wurden und die Aktiengesellschaft nach wie vor die geeignete Rechtsform für die Kantonsspitäler darstellt.
Per 1. Januar 2004 wurden die drei kantonalen Spitäler Kantonsspital Aarau, Kantonsspital Baden und Psychiatrische Dienste Aargau in selbständige, gemeinnützige Aktiengesellschaften umgewandelt. Basis dazu bildete das Spitalgesetz vom 25. Februar 2003, dem das Stimmvolk am 18. Mai 2003 mit grossem Mehr zugestimmt hat.
Das in Auftrag gegebene Gutachten sollte prüfen, ob die im Jahr 2004 gesetzten Ziele der Auslagerung erreicht wurden und die heutige Rolle des Kantons als alleiniger Aktionär der drei Spitalaktiengesellschaften beurteilen sowie Empfehlungen dazu abgeben, wie die Rolle des Kantons zukünftig gehandhabt werden könnte.
Umwandlung in Aktiengesellschaften machte Schule
Gemäss bpc habe es sich bei der Ausgliederung der Kantonsspitäler im Jahr 2004 um einen zukunftsweisenden Schritt gehandelt, der die weitere Entwicklung in anderen Kantonen vorweggenommen habe. Die damaligen Hauptzielsetzungen – nämlich eine grössere Autonomie für die Kantonsspitäler und eine stufengerechte Neuordnung der Kompetenzen – seien erreicht worden. Einzig die damalige Zielsetzung der Förderung von Synergien zwischen den Kantonsspitälern haben diese nicht im gewünschten Mass umsetzen können.
Aktiengesellschaft ist auch heute die geeignete Rechtsform
bpc sieht in der Aktiengesellschaft nach wie vor die eine geeignete Rechtsform für die Kantonsspitäler. Aus Sicht von bpc sei die einzige valable Alternative zur Aktiengesellschaft die selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt, wobei sich ein Wechsel nicht aufdränge. Mit der Rechtsform der Aktiengesellschaft könnten die Anliegen des Kantons als Eigentümer, allenfalls mittels Spezialgesetzgebungen für die Kantonsspitäler, ebenso erreicht werden wie mit der Rechtsform der selbstständigen Anstalt. Zentral sei dabei die Ausgliederung der Kantonsspitäler aus der Verwaltung an sich. Die konkrete Rechtsform der ausgegliederten Gesellschaften habe einen untergeordneten Einfluss auf deren Wirtschaftlichkeit. Zwar böte die Rechtsform der öffentlich-rechtlichen Anstalt dem Kanton einen grösseren Spielraum bezüglich Einflussmöglichkeiten des Eigentümers. Unter dem Gesichtspunkt der Public Corporate Governance sei eine solche grössere Einflussnahme aber nicht zu empfehlen.
Optimierungen der Beteiligungssteuerung
Unter Berücksichtigung des Ergebnisses, dass die Aktiengesellschaft weiterhin eine geeignete Rechtsform für die Kantonsspitäler sei, schlägt bpc Optimierungen der bisherigen Beteiligungssteuerung durch den Kanton vor.
• Optimierung der Zusammenarbeitskultur: Die Zusammenarbeitskultur zwischen Kanton und den obersten Organen der Spitäler sowie der Kantonsspitäler untereinander sei derzeit nicht frei von Spannungen. bpc empfiehlt, diese kulturelle Dimension der Zusammenarbeit zu adressieren. Aus den geführten Interviews schliesst bpc, dass das gemeinsame Interesse noch zu wenig im Zentrum steht. Sowohl auf Seiten der Spitäler als auch auf Seiten des Eigentümers sollten Anstrengungen unternommen werden, um Misstrauen zu beseitigen und durch Vertrauen in die Kompetenz, Loyalität und Leistungsfähigkeit der jeweils anderen Seite zu ersetzen.
Stellungnahme Regierungsrat: Der Regierungsrat teilt die Einschätzung von bpc, dass es zu Spannungen in der Zusammenarbeit zwischen Kanton und den Führungsgremien der Kantonsspitäler sowie zwischen den Kantonsspitälern untereinander gekommen ist. Die Möglichkeiten zur Steuerung der Kantonsspitäler durch den Eigentümer erweisen sich in der Praxis als eingeschränkt. Die Einschätzung von bpc, wonach das Spannungsfeld zwischen einer von der öffentlichen Hand sichergestellten Gemeinnützigkeit und einer autonomen unternehmerischen Orientierung ein Grund dafür sein könnte, dass heute gewisse Differenzen zwischen Kanton und Spitalführungen bestehen, teilt der Regierungsrat nur teilweise. Das zentrale Spannungsfeld liegt nicht in einem Konflikt zwischen Gemeinnützigkeit oder öffentlichem Auftrag einerseits und Gewinnstreben oder unternehmerischer Autonomie andererseits, sondern eher in der teilweise ungenügenden Berücksichtigung der Eigentümerinteressen, insbesondere der Wirtschaftlichkeit, durch die Spitalführungen. Als öffentliche Unternehmen müssen sich die Spitäler darüber im Klaren sein, dass der Kanton als Eigentümer in der Pflicht steht, seine Aufsichtsrolle bei wiederholtem Verfehlen der Eigentümerziele zu schärfen und unter Berücksichtigung der Richtlinien zur Public Corporate Governance zu erweitern. Insbesondere zum Zweck eines besseren Informationsflusses zieht der Regierungsrat eine zeitlich befristete Kantonsvertretung in den Spitalverwaltungsräten in Betracht, wie sie bpc als Möglichkeit zur Optimierung vorschlägt. Das DGS wird nun unter Einbezug des DFR prüfen, unter welchen Umständen und für welchen Zeitraum eine allfällige Einsitznahme in den Spitalverwaltungsräten erfolgen soll. Im Fokus stehen dabei vor allem das KSA und das KSB, während bei der PDAG aufgrund ihrer wirtschaftlichen Solidität eine solche Massnahme derzeit nicht angezeigt ist.
• Überwinden der wirtschaftlichen Krisensituation: Die Spitäler hätten schweizweit wirtschaftliche Sorgen. Es gäbe Anzeichen, dass sich die Immobilienkosten unter Umständen nicht mehr durch die Geschäftstätigkeit finanzieren lassen. Das KSA musste im Jahr 2023 mit einer Finanzhilfe von 240 Millionen Franken saniert werden. Es bestünden ebenfalls finanzielle Risiken beim KSB, das im Jahr 2025 seinen Neubau «Agnes» fertiggestellt hat und nun in den kommenden Jahren zusätzlich zu den ohnehin anspruchsvollen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen mit hohen Abschreibungen konfrontiert ist. bpc schlägt sechs Ansätze vor, um aus der wirtschaftlichen Krisensituation herauszukommen:
• Gemeinsames (Kanton und Spitäler) und verbindliches Bild eines Sanierungspfades und der entsprechenden Massnahmen, die sowohl die Ertrags- wie auch Aufwandseite abdecken;
• Beurteilung der längerfristigen Refinanzierbarkeit des aktuellen Immobilienbestands der Spitäler;
• Optimierung des Risikomanagements im Dialog zwischen Spitälern und Kanton als Eigentümer mit zweckmässigem Massnahmenkatalog;
• Besondere Aufmerksamkeit auf die Problematik überraschender Impairments (Wertberichtigungen);
• Realistische und nachhaltige Investitions- und Finanzplanung der Spitäler;
• Eventuell vorsorgliche Massnahmen seitens des Kantons für den Eintritt von wirtschaftlichen Risiken.
Stellungnahme Regierungsrat: Die bereits implementierte sehr aktive Wahrnehmung der Eigentümerrolle ist angesichts der finanziellen Verfassung der Kantonsspitäler sowie der grossen Herausforderungen in der aktuellen Spitallandschaft berechtigt. Auch bpc teilt im Bericht die Einschätzung, dass "mit Blick auf die aktuelle finanzielle Situation der Kantonsspitäler von einer wirtschaftlichen Krise gesprochen werden" müsse. Die Anhörung zur Vorlage des Regierungsrats für einen Rettungsschirm für systemrelevante Aargauer Spitäler hat verdeutlicht, dass in Zukunft eine Gefahr gesehen wird, dass der Kanton einem Kantonsspital subsidiär eine Finanzhilfe gewähren müsste. Der Regierungsrat erachtet indessen die Empfehlungen der bpc an den Eigentümer zur Überwindung der wirtschaftlichen Krisensituation als entweder bereits erfüllt, in Umsetzung befindlich oder aber als abschliessend in der Verantwortung der jeweiligen Verwaltungsräte liegend.
• Justierung der Governance – unter Wahrung der Eigenverantwortlichkeit der Kantonsspitäler: Das Gutachten ortet Handlungsbedarf im Zusammengang mit dem Risikomanagement der Spitäler und der diesbezüglichen Berichterstattung an den Eigentümer. Insbesondere sollten verschiedene Risiken antizipiert werden können. Die Eigentümerstrategie habe entsprechende Vorgaben zu machen und die Ergebnisse seien in den Eigentümergesprächen einzufordern, so bpc. Im Bereich der Governance spricht bpc unter anderem folgende Empfehlungen aus:
• Ausbau der Risikoberichterstattung
• Anpassungen bei den Eigentümerstrategien (im Zuge der nächsten regulären Überarbeitung)
• Ausbau der systematischen Überprüfung der Ziele der Eigentümerstrategien
• Bei wirtschaftlicher Stabilität der Kantonsspitäler: Rückführen der Interventionen des Kantons auf die klassischen Rollen «guter Public Governance»
Stellungnahme Regierungsrat: Im Auftrag des Regierungsrats nimmt das DGS die oben aufgeführten Empfehlungen von bpc auf und wird diese in Zusammenarbeit mit dem DFR prüfen und umsetzen. Die Schärfung des Risikomanagements und der Überprüfung der Zielerreichung der Eigentümerstrategien sind wesentliche Punkte der laufenden Revision der Richtlinien zur Public Corporate Governance.
Fazit
Der Regierungsrat nimmt die Ergebnisse des externen Gutachtens zur Kenntnis. Dieses zeigt, dass sich die Ausgliederung der Kantonsspitäler aus der Kantonsverwaltung grundsätzlich bewährt hat und die Aktiengesellschaft weiterhin eine zweckmässige Rechtsform darstellt. Gleichzeitig ortet das Gutachten Optimierungsmöglichkeiten, insbesondere bei der Governance, der Beteiligungssteuerung und dem Risikomanagement. Der Regierungsrat stellt fest, dass verschiedene der formulierten Empfehlungen bereits umgesetzt sind oder sich in Umsetzung befinden. Weitergehende Massnahmen wird er dort prüfen und ergreifen, wo dies angezeigt ist. Unverändert bleibt, dass sowohl der Eigentümer als auch die Kantonsspitäler auch künftig in einer anspruchsvollen Spitallandschaft strukturelle und wirtschaftliche Herausforderungen zu bewältigen haben. Eine robuste Governance, in welcher alle Akteure in Rollen konsequent wahrnehmen, ist eine wichtige Voraussetzung für den künftigen Erfolg. Der Regierungsrat wird seine Verantwortung als Eigentümer weiterhin umsichtig und konsequent wahrnehmen.
